美国情报人员接受的训练是遵守法律——美国法律。但是，这是否意味着他们，或者就此而言，其他国家的情报官员在接受训练后遵循本国法律，就可以随心所欲地完成他们的任务呢?

情报是被要求、收集、分析并提供给决策者对国家安全重要的特定类型的信息的过程。这一过程需要通过反情报活动和按照合法当局的要求开展有关行动来保护这些资料。

有五种收集情报的主要方式，通常统称为“情报收集学科”或“INT”。

•人力情报(HUMINT)是从人力资源收集信息。收集可以公开进行，比如联邦调查局(FBI)特工询问证人或讯问嫌疑人时，也可以通过秘密手段(间谍活动)进行，比如中央情报局(CIA)特工会见间谍时。

•信号情报(SIGINT)是指由船舶、飞机、地面或卫星收集的电子传输信息。通信情报(COMINT)是一种对双方通信进行拦截的情报类型。

•图像情报(IMINT)有时也被称为照片情报(PHOTINT)，也可以由船舶、飞机、地面地点或卫星收集。

•测量和签名情报(MASINT)是一个相对鲜为人知的收集学科，涉及武器能力和工业活动。测量和签名情报(MASINT)包括从空中和机载图像情报(IMINT)和信号情报(SIGINT)收集系统收集的数据的高级处理和使用。遥测情报(TELINT)有时被用来指示武器在测试期间传递的数据，而电子情报(ELINT)可以指示现代武器和跟踪系统接收到的电子发射。遥测情报(TELINT)和电子情报(ELINT)都有资格成为信号情报(SIGINT)并对测量和签名情报(MASINT)有贡献。

•开源情报(OSINT)指广泛的公开信息和来源，包括从媒体(报纸、广播、电视等)、专业和学术记录(论文、会议、专业协会等)获得的信息，以及公共数据(政府报告、人口统计数据、听证会、演讲等)。

所有这些收集规则对国际法都有潜在的影响——国际法是指由条约和国际惯例定义的一般适用的规则和原则，涉及国家和国际组织的行为以及它们之间的关系，以及国家与个人的关系。

例如，情报收集或其他行动如何符合国际法?某些操作方法是否违反国际法?决策者实施了哪些保障措施，以确保情报行动符合国际法?政策制定者如何在违反国际法的风险与国家安全优先级之间取得平衡?

这些问题表明，政策制定者担心国际法是否禁止特定的情报行动或其中的某些方面。这些担忧如何应用也与情报行动所涉及的活动类型、行动实际发生的地点以及周围环境有很大关系。本文描述了围绕情报收集的一些主要的国际法律问题，以及情报机构一个更有争议的功能——秘密行动。

情报收集

情报收集涉及国际法的六个方面:

(1)不干涉准则;

(2)外交和领事关系的原则;

(3)在敌对情况下审问特工或犯罪嫌疑人的人权义务;

(4)以电子或其他方式秘密监视通信或行为的法律;

(6)情报共享协议。

主权和不干涉。《联合国宪章》第2条第4款规定，所有会员国“在其国际关系中，不得威胁或使用武力侵犯任何国家的领土完整或政治独立……”规定“如果发生武装攻击，任何东西都不得损害个人或集体自卫的固有权利”。在这方面，为武装攻击做准备而进行的间谍活动和伴随行动可能属于非法威胁或使用武力的一部分，也违反了不干涉他国事务的义务。但是，出于自卫或得到受影响国家的许可而进行的间谍活动和相关行动，可能就不会发生这种情况。

外交和领事关系。大多数以人力情报(HUMINT)在国外收集情报的形式进行的间谍活动，都是由情报人员在本国大使馆的外交掩护下进行的。可以说，秘密收集人类或电子情报(例如，国家安全局在大使馆的监听哨所)不属于《维也纳外交关系公约》(VCDR)所界定的传统外交职能。但是,加拿大渥太华大学的Craig Forcese教授所指出的,“这是…不需要精确定义适当的外交功能,各州保留自由裁量权,从本质上讲,定义这些函数根据自己的标准,”以及驱逐外交豁免权违反这些标准的人。因此，管理外交关系的国际法含蓄地承认个人在外交掩护下收集情报的传统。

人力情报和审讯。在9/11事件后关于反恐措施应该走多远的辩论中，对怀有敌意的人进行审讯已成为一个突出的问题。在这方面，《公民权利和政治权利国际盟约》(《公民权利和政治权利国际盟约》)第9条禁止任意逮捕和拘留- -任何“因逮捕或拘留而被剥夺自由的人应有权向法院提起诉讼，以便法院可以立即决定对他的拘留是否合法，如果拘留不合法，就下令释放他。”此外，《公民权利和政治权利国际公约》第七条规定“任何人不得遭受酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚”。

根据《联合国禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(《联合国酷刑公约》)第1条，酷刑构成为特定目的而“故意对某人施加身体或精神上的严重痛苦或折磨”的任何行为。这些的目的是

(1)从某人或第三人处获得信息或供词,

(2)因某人或第三人已实施或涉嫌实施的行为而对其进行处罚，

(3)恐吓或胁迫该人或第三人

(4)任何形式的歧视。

反过来，国际法庭和国家法院的裁决得出结论，为《公民权利和政治权利国际公约》的目的，个人在国家的有效控制范围内，即使不在国家的实际领土上，也可以进入国家的管辖范围。因此，《公民权利和政治权利国际公约》和《联合国酷刑公约》是自9/11袭击以来，媒体和法院就酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇或惩罚(如水刑)的确切构成进行了大量辩论的原因，特别是中情局将恐怖主义嫌疑人引渡到国外的“黑点”进行“强化审讯”。

监视。《公民权利和政治权利国际公约》第 17 条规定：“任何人的隐私、家庭、住宅或通信均不得受到任意或非法干涉，其荣誉或名誉不得受到非法攻击……”正如 Forcese 指出的那样，“对通信的电子监控或相当于侵入‘家’（包括工作场所）的监控必须根据具体情况由法律和适当的官员授权，并且在这种情况下是合理的。”对于国内情报收集，这些情况通常由国内法确定（例如，美国宪法第四修正案及相关判例、欧洲安全部门收集国内情报的欧洲隐私法）。

但在监视方面，《公民权利和政治权利国际公约》是否保护海外的人类目标仍是一个有争议的话题。事实上，《联合国海洋法公约》并没有禁止在国家领海以外(即距离一个国家海岸线12海里以外)活动的船只收集情报。《外层空间条约》也不禁止通过轨道卫星收集情报。《国际电信公约》也没有明确禁止拦截电子通信因此，围绕美国国家安全局(National Security Agency，简称nsa)对德国总理默克尔(Angela Merkel)电话进行有争议的窃听的问题，可能更多地是政治而非法律问题。

军备控制和情报共享。美国前总统罗纳德•里根(Ronald Reagan)在与苏联讨论军备控制问题时，将俄罗斯谚语“信任，但要核实”(trust, but verify)作为其标志性用语。因此，有人可能会说，情报收集相当于调查是否违反了国际法。例如，《反弹道导弹条约》和《第一阶段限制战略武器条约》规定了“核查[条约遵守情况]的国家技术手段”，并与其他军备控制协定一起，“有效地确立了收集情报的权利，至少在评估军备控制义务遵守情况方面是这样的”。美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰的信号情报机构之间的“五眼”(five eyes)联盟等情报共享安排，也可能“证明什么是可接受的间谍活动形式的习惯规范”。

秘密行动

情报机构最出名的可能是秘密行动，这可能涉及情报收集。但是，秘密行动通常更多地是作为一种政策工具，用于追求地缘政治和国家安全目标，或者是“一种影响国外政治、经济或军事状况的活动……在这种情况下，其目的是(支持政府)的作用不明显或不被公开承认。”秘密行动可包括:

•友好政府的秘密支持。在与具有共同政策目标的外国政府建立公开或秘密联盟后，秘密行动可能仅限于与政府自己的安全部门分享政府在其国家内可能煽动政治动荡的组织的情报。

•暗中影响外国政府或民众对美国政策目标的看法。影响外国政府行动的“最简单、最直接的方法”是利用具有影响力的代理人——有地位的人，说服同事采纳“符合另一政府利益”的政策。此外，情报机构可以传播信息(或虚假信息)，以增强外国民众对某一政策目标的支持。

•非政府力量或组织的秘密支持。如果政府想要削弱敌对势力，就可以向敌对政党、市民团体、工会、媒体、武装叛乱团体等提供物质支持。

•支持政变。支持也可以扩展到寻求彻底推翻敌对政府的团体。例如，1953年，美国与英国和伊朗国王合作，策划了一场政变，推翻伊朗民选总理穆罕默德•摩萨德(Mohammed Mossadegh)，后者将伊朗的石油业国有化，极大地损害了英国的经济利益。1954年，美国精心策划了推翻危地马拉政府的军事行动，以防止在中美洲建立所谓的“苏联滩头阵地”，并保护美国在该国的经济利益。

•准军事行动。政府也可以训练非常规部队来发动针对敌对政府的叛乱，尽管在实践中，这类行动不太可能保持秘密。上世纪80年代，美国支持圣战者反抗阿富汗苏维埃支持的政府，支持反政府武装反抗尼加拉瓜苏维埃支持的政府，这就是这种秘密行动的最好例证。

•致命的行为。秘密行动也可以采取针对特定个人的暴力行为，例如暗杀外国重要政治人物或财产。在武装冲突中进行持续的致命行动，如美国无人机(“无人驾驶飞机”)打击巴基斯坦、也门和索马里的恐怖主义嫌疑人，也可以与特种部队人员合作进行。

未经受影响国家同意的秘密行动往往越激进，一旦公开，就越有可能引发违反国际法的指控。

主权和秘密行动。因此，1986年国际法院在尼加拉瓜境内和针对尼加拉瓜的军事和准军事活动一案中的裁决具有重大意义，因为它涉及到破坏受影响国家政府稳定的秘密行动。法院裁定，美国通过以下方式侵犯了尼加拉瓜的主权:

(1)训练、武装、装备和资助反政府武装活动;

(2)协调对尼加拉瓜领土的特定准军事攻击;

(3)指挥飞越尼加拉瓜的某些领土;

(4)在尼加拉瓜领水埋设地雷。

虽然国际法院的裁决在先例(即先例管辖)意义上没有约束力，但尼加拉瓜的裁决可以说具有禁止美国在类似情况下进行的那种秘密行动的效果。

然而，全球情报和政策界还没有就什么使主动的秘密行动违反国际法达成共识，特别是因为这种遵守问题不可避免地是非常具体的事实。对此，耶鲁大学法学院教授W. Michael Reisman和美国武装部队上诉法院首席法官James Baker提出了以下测试:

(1)秘密行动是否促进了自决等《联合国宪章》基本政策目标;

(2)增加或削弱了最低世界秩序;

(3)是否符合授权公开使用武力的突发事件;

(4)是否只有在尝试了看似不那么强制的措施之后才会实施隐蔽行动;

(5)秘密行动是否符合必要性、相称性、区别性等国际人道主义法要求。

后一项调查涉及武装冲突法，尤其涉及到之前提到的在巴基斯坦、也门和索马里的无人机袭击，以及2011年在巴基斯坦击毙奥萨马·本·拉登(Osama bin Laden)的突袭等致命行动。像中央情报局这样的情报机构可以与军事人员(即特种部队)合作，计划并执行这样的任务，例如，东道国政府不希望承认接受了美国的援助。这种任务的规划必须考虑他们获得更大的政策目标的必要性,对平民造成的伤害或者平民财产是否成比例,而不是过度的具体和直接的军事优势预期的操作,以及区分战士和平民。

致命的行动或暗杀。读者可能会质疑，美国实施的此类致命行动是否符合 1981 年颁布的行政禁令，该禁令是在过去的 CIA 与古巴菲德尔·卡斯特罗等反美世界领导人的暗杀企图有关的丑闻之后颁布的。正如一份著名的政府备忘录所总结的那样，和平时期的暗杀包括——不再是——出于政治目的谋杀私人或公众人物。暗杀是非法杀戮，即使没有行政命令禁止，国际法也会禁止暗杀。但是“在战时对合法目标或在和平时期对类似目标进行秘密、低能见度或公开使用武力，这些个人或团体对美国公民或美国国家安全构成直接威胁经主管部门认定，不构成暗杀或者合谋暗杀。”换句话说，如果有人认为入侵伊拉克不是 1991 年波斯湾战争的延续，那么杀害萨达姆侯赛因就构成了非法暗杀。但是，在入侵伊拉克期间，作为伊拉克武装部队最高指挥官的萨达姆侯赛因被杀，以至于他甚至穿着军装，这可能是合法的。

结论

那么，为什么各国还在继续进行可能违反国际法的情报收集和秘密行动呢?这些行动不必违反国际法，可以合法地进行，尽管秘密进行。但现实仍然是，国际法律体系在很大程度上是分散的，缺乏国家法律体系固有的那种综合执行机制。全球没有任何行政、立法、司法、警察、军事或准军事力量能够对违反条约义务或其他国际法的国家采取行动。

美国和其他四个联合国常任理事国尤其发现自己在这种情况下处于有利地位，因为它们能够否决外交或经济制裁或多边军事力量等措施，否则这些措施可能会“强制执行”违反国际法的行为。但是，一个尊重法治的国家会尽最大努力确保其情报工作符合国际法，尽管相对缺乏此类法律来规范此类工作。

教师阅读建议

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柳,约翰。《其他方式的战争:反恐战争的内幕报道》(纽约市:格罗夫/大西洋出版社，2006)。

作者简介：

Ernesto J. Sanchez是一名律师，专注于国际法的实践，也是Wikistrat, Inc.的高级分析师。美国律师协会(American Bar Association)刚刚出版了他的著作《外国主权豁免法案台本》(The Foreign Sovereign immunity Act Deskbook)，内容是关于美国法院针对外国政府的法律诉讼。

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