这篇文章反映的外交政策情报支持情况在我国也同样存在，如何改变这种现状也是情报用户需要思考的问题。

向我们的外交政策制定者提供情报支持的关键是提供及时、相关和有说服力的信息。听起来很简单。特别是我们为情报机构(IC)投入了数十亿美元。然而，实际上，外国情报分析师为总统的《每日简报》(Daily Brief, PDB)撰稿以及为高级官员撰写其他评估报告的工作绝非易事。关注外交政策的分析人士必须应对一个主要针对军事问题的收集系统，这个系统几乎不能提供与包括总统在内的政策制定者的直接需求相关的新信息。相反，与外交政策相关的最新情报的记者，在很大程度上依赖于他们对公开来源、少数位置合适的人力资源、少量信号情报和零星图像的洞察力。对于专注于外交政策的分析人士来说，从一个不完善的收集系统中尽可能多地榨取资源，成为衡量成功与否的真正标准。

大部分情报预算用于支持国防部及其战斗指挥部门。这并不是说外交政策不如军事利益重要。收集系统产生的信息通常非常详细，是专门为军事支持目的而设计的，而不是华盛顿的文职外交政策官员。因此，关注外交政策的分析师所能获得的大部分原材料都是衍生品，而不是专门为支持外交政策而收集的。

美国的情报收集系统有自己的风格，自己的节奏，政策制定者的优先事项并不一定排在名单的首位。在与外交政策相关的特定需求上，以类似激光的方式瞄准庞大的收集系统的能力极为有限。更恰当的说法是，这些系统就像一个巨大的棒球接球手套。你可以把它指向你认为信息可能来自的地方，但你几乎无法控制球什么时候被扔出去，以及它们确切的飞行方向。结果，我们错过的远远多于我们捕获的，并且我们捕获的时间很少与《每日简报》的发布时间表相吻合。

情报收集的散漫特性也让分析师很容易陷入“连点成线”的谬论。仅仅因为一个有一个点并不意味着它是或可以连接到其他点。来自人类的最好的人力资源报告也是如此，它很少（如果有的话）提供完整的图片。他们会犯错误，受到偏见的困扰。通信拦截也是如此。从什么时候开始，几次电话交谈和几十封电子邮件就足以透露一个人的很多信息，或者他们代表什么?这也适用于高空图像。尽管美国拥有世界上最强大的情报收集系统，但它并没有给分析员x光透视的视野，也没有看到某人在想什么。

情报管理者倾向于用速度来定义成功，这一点也没有帮助;新收集的信息传到高级官员手中所需要的时间。为了加快这一过程，非常敏感的“仅供人眼看”的信息有时会从收集者直接发送给高级决策者，而不让所有来源的情报分析人员参与其中。这个条目可能很重要，但它也可能是误导或完全错误的。似乎这还不够，在管理者的心目中，相关性通常只是信息被保密并来自情报界。

这使得许多情报界的管理者相信，政策制定者将情报界传递的消息视为他们的最高优先级，也是分析师最重要的贡献。事实上，从我的经验来看，这表明大多数情报人员与政策制定者的接触是多么少。当然，重大事件或新情况的新闻会引起高级决策者的兴趣，包括总统，但这并不是他们想要或需要的全部。事实上，作者认为他从未见过哪位政策制定者对他们获得的情报感到满意——恰恰相反。他们大声抱怨，尤其是当他们认为周围没有情报人员的时候。情报界对“新闻”的过度依赖只会加剧这个问题。

国务院情报与研究局(INR)的定期报告

国务院情报与研究局(INR)的分析人员试图将这些因素纳入考虑范围，方法是围绕政策制定者的时间表——而不是收集周期。情报与研究局(INR)一直是，而且将永远是一家时事报道机构，这仅仅是因为它的规模较小——只有150名左右的分析师。基本的、长期的、有针对性的研究超出了它的能力范围。只有中央情报局和国防情报局有必要的人力资源来完成这种繁重的任务。然而，设计情报与研究局(INR)的目的是，它做得非常好。从历史上看，它的分析师关注一个地区或问题的时间比其他分析部门的分析师长得多，他们制作的备受尊敬的《每日简报》因其风格和内容而广受赞誉。INR中的人是真正的国宝;他们的专业水平是可与其他组织匹敌的。

在INR工作期间，作者有幸为国务卿科林·鲍威尔工作。他非常重视情报的价值，并向他的高级政策顾问强调他对INR的支持。他给我的指示很清楚。他向国务院情报与研究局(INR)寻求的不仅仅是消息。在他的清单上，最重要的是期望INR能够为他最紧迫的问题提供更详细的答案，这通常与总统的优先事项是一致的。他还想知道INR的观点何时与其他机构的观点不同，考虑到他的军事背景，他表示希望我们在他的每日简报中多介绍一些军事方面的内容。

从国家情报总监的角度，可以看到部长每天收到的情报比他或任何其他高级官员在六周内所能收到的都多。它的形式包括《每日简报》，与美国和外国高级官员的定期接触，INR的每日简报，以及来自美国国家安全局(NSA)的相当数量的敏感“仅供人眼看”的材料。此外，他定期直接从互联网上阅读新闻，在每天早上的员工会议上听取INR的口头简报，并从他的高级政策官员那里全天收到最新消息。总之，他不缺消息。我很清楚，他收到的很多材料都是重复的，而且侵占了他仅有的一点思考时间。

国务院情报与研究局(INR)没有总是试图与《简报》的报道相匹配，而是强调了与国务卿特别相关的主题。如果另一个机构的产品与我们在当前事件上提供的产品一样好，甚至更好，我们就会把它添加到我们自己发给国务卿的材料中。在INR持有不同意见的情况下，我们在一份报告中解释了为什么和如何。我们继续提供国务院情报与研究局(INR)新闻社的每日简报，并由国防情报局的代表向国务院情报与研究局(INR)新闻社提供了一份参谋长联席会议主席的上午简报。

对于INR来说，基于时间表的报告意味着确定要问哪些问题，并为最需要关注的答案留出时间。在这两种情况下，更好的计划都是关键。副助理们尽其所能地负责制定部长的日程安排，并在任何可能的情况下，寻求总统即将到来的活动的提前通知。与此同时，每个INR办事处提供了一份他们在其专业领域内预期的优先问题清单。他们还寻找机会，在最大限度地提高相关性的时候交付他们的产品。这对于那些不经常成为头条新闻的事情来说尤为重要。

要想采取这种方法，就需要对决策者的优先事项和时间表有充分的了解。诚然，这类资料并不总是容易获得的。首先，国际情报研究所每天早上主动联系国务院各部门的政策制定者，提供个性化的情报简报，并在必要时全天进行跟踪。政策制定者的优先事项——时间表上的事项——首先得到解决，然后是他们感兴趣领域的新发展。国务院情报与研究局(INR)和情报界的全系列产品总是为政策制定者提供，他们喜欢跟上自己直接负责领域之外的事件。

对于做简报的人来说，这是一个与政策制定者建立面对面关系的机会，并有助于洞察优先事项和即将发生的事件。国务院情报与研究局(INR)分析师被指示将政策制定工作留给决策者，并集中精力确定关键问题——决策者没有时间或知识来做的事情。决定政策方向是政策制定者的工作，理想情况下，情报界的分析专业知识可以帮助他们理解他们将面临的问题和挑战。然而，当分析师偏离了建议政策选择的方向，他或她的相关性和被决策者接受就会受到影响。

采用基于时间表的系统需要更多的工作。与报道新闻相比，进行深入的评估要困难得多，而且不适合《每日简报》和其他每日报道的短时间安排。生成质量分析需要时间。除非人们能够提前充分预测重要的问题，否则分析师就没有时间准备一个恰当而有用的答案。提前思考是关键。

有时候，对决策者来说，有价值的信息可以很简单，比如事先准备好有关中东地区过去反美示威活动的规模和频率的信息。这有助于在新事件发生时正确地看待它们。在伊拉克战争前夕，高级官员对“阿拉伯街”对美国政策的反应特别感兴趣。INR不只是报道该地区某个地方发生了反美示威，而是想提供一个更有用的答案。它的问题是:这个事件是经常发生的还是一般的?它的规模是大还是小?是什么导致了这一事件——伊拉克、巴以问题，还是其他抱怨?在一个例子中，来自情报机构的最新报告的主要文章强调了该地区对美国对伊政策的日益强烈的反对。这些报告是基于来自两个不同的示威活动的证据。结果表明，在这两个例子中，每个示威活动的规模都远低于这些城市的平均水平。其中一场示威活动的焦点是美国对以色列的支持;另一个则是与反美活动无关的当地问题。在当时，判断人们强烈反对美国的伊拉克政策是一个合理的“猜测”，但把示威作为证据是草率和错误的。

另一个集中分析INR的例子涉及总统和国务卿对俄罗斯的访问。INR俄罗斯的一位高级分析师了解到此行后，主动向INR外部的一位同事寻求帮助。他的朋友，一名外交事务官员(FSO)，在两人都驻扎在圣彼得堡的时候，几乎每天都和当时资历较低的弗拉基米尔·普京一起工作。考虑到外交事务官员的回忆和印象可以帮助他为即将到来的旅行做准备，INR的分析师请他的朋友把他的经历写在纸上。他同意了。几周后，我们收到了一份冗长的报告，总共50或60页，写得非常好，我们决定把整个手稿寄给秘书，只添加了一张INR的便条，总结了论文的发现。结果秘书读了整篇文章，而不仅仅是摘要，他决定带着这份报告去旅行。在某一时刻，他与总统分享了这份报告。总统在页边空白处的批注表明，他在飞机上读了大部分，如果不是全部的话。此外，总统要求秘书转达他对作者的感谢，表明他喜欢他读的东西。“好男孩”在情报行业是罕见的，这使得这个人更特别。对于报告的作者、俄罗斯分析师和整个调查局来说，这是一个意想不到的恭维，但他们感激地接受了。

这一事件反驳了情报界的传统观点，即高级官员没有时间阅读冗长而详细的文章，最好只提供其中的亮点。诚然，我们通常会向情报消费者发送摘要，但这并不一定是因为他们想从我们这里得到什么。作者发现，当决策者专注于一个问题时，他们渴望得到情报分析师能给他们的任何东西。他们读得更多，很快就能了解到当前的报道所提供的信息，并寻找更多的细节。继续提供短小扼要的文章会让他们感到沮丧和不满。

政策制定者最需要的是“好的”情报，即及时且与他们当前的首要任务相关的情报。在一项政策挑战的早期阶段，简短而甜蜜可能足够了，但随着问题的持续，决策者的要求也在演变。细节变得更加重要。他们开始问问题，想要更深入的答案。即使是情报界专家的意见，也不是他们所期望听到的。一旦他们完全投入到一个问题中，只有新的证据和得出结论的基本原理才足够。

即使这样，分析也只能迫使他们质疑自己的观点，而不是全盘接受他人的观点。实际上，影响决策者的观点——情报官员的圣杯——几乎完全取决于证据的力度。即使有人是某一话题的世界专家，也不要指望政策制定者会相信你的话。除非决策者相信这些信息是有意义的，否则这些信息不是有用的情报。

很多说服工作必须在纸上完成，这使得工作更加困难。决策者与情报官员面对面的交流通常很简短，而且往往由非专家提供信息。一个更好的方法，但很难实施，就是让决策者与分析师直接接触。

副国务卿理查德·阿米蒂奇(Richard Armitage)就是一个很好的例子，他认识到面对面交流的价值。作者知道他被总统委派向一位外国领导人传递一个重要信息，因此作者曾建议他在离任前与INR分析师会面。尽管离他的行程只有几天，他还是同意与分析师们进行一个简短的会议(15分钟)，将会议安排在本已拥挤不堪的日程中。作者从各个INR办公室挑选了五六个真正的专家。首席简报员是一名政治分析人士，他的同僚认为他是一位世界级的专家，曾与这位外国领导人见过几次面;该小组的成员还包括在军事事务、经济问题、核武器和恐怖主义方面经验丰富的分析师。每个人都有一个简短的机会来介绍自己和分享他们的专业知识。

然后，阿米蒂奇部长以一个问题开始了来回的讨论。其次是 INR 的回应；然后是一些后续问题。会议持续了将近一个小时(尽管他的行政助理多次试图结束会议)。他旅行回来不久，就让我把团队带回来做一个汇报。阿米蒂奇在信中概述了他的任务，分析人员提供的哪些信息最有用，以及他对这位外国领导人的个人评价。虽然这种汇报并不总是可能的，但这种经历对分析师来说是特别有益的。理想情况下，这应该是常态，而不是例外。

作者相信，国务院情报与研究局(INR)基于时间表的报告——关注决策者的最优先事项和每天的时间表，而不仅仅是每天的收集量——已经收到了回报。INR分析师的工作与新闻部的工作更相关，而不会牺牲新闻周期或成为其奴隶。指导思想是满足部长和那些支持他的人每天最需要的东西，而不是仅仅报告收集周期中固有的偶然情报。在作者看来，这就是向政策制定者提供及时、相关和有说服力的信息的全部意义所在。

教师阅读建议

很少有专门研究情报界对外交政策的支持。关于分析性间谍术的大量著作包含了许多相关材料，一些最好的介绍性文本专门用整章的篇幅来讨论这个主题，例如:

《分析师与客户》，第277-293页，罗伯特·M·克拉克的《情报分析:以目标为中心的方法》第15章，(CQ出版社，华盛顿特区，2007)。

《美国情报机构和外交政策：正确分析》，布鲁金斯学会外交政策论文系列，第18期，2009年9月，肯尼斯·李侃如的专著。

http://www.brookings.edu/~/media/ research/files/papers/2009/9/intelligence%20community%20 lieberthal/09_intelligence_community_lieberthal.pdf.

第二部分:政策-分析关系，第71-106页，摘自《分析情报:起源、障碍和创新》，Roger Z. George和James B. Bruce编著。

《分析、战争和决策:为什么情报失败是不可避免的》，Richard Betts的一篇研究文章，第61-80页，世界政治，布鲁金斯学会，1978年10月。

http://journals.cambridge.org/action/displayAbstract?- fromPage=online&aid=7629164&fulltextType=RA&fileId=S0043887100010182.

要了解外交政策和情报之间的相互作用，没有比鲍勃·伍德沃德的这本书更好的了:

《布什在战争》西蒙与舒斯特出版社，纽约，2002年。

《主动进攻的计划》Simon & Shuster，纽约，2004年

秘密行动是情报和外交政策中最复杂的方面之一。我找到的最好的解释是马克·洛温塔尔的《情报:从秘密到政策》(CQ出版社，华盛顿特区，2009)第8章第165- 179页的“秘密行动”。

CIA的情报研究中心(Center for Study of Intelligence)是情报界如何进行外交政策分析的最佳来源:

《专业分析与决策过程:挑战性关系的问答》，中央情报局。

https://www.cia.gov/library/kent-center-occasional-papers/pdf/OPV2No2.pdf

谢尔曼·肯特情报分析中心，偶然论文:第二卷，第三卷，《谢尔曼·肯特对分析师-决策者关系的最后思考》，杰克·戴维斯。

https://www.cia.gov/library/kent-center-occasional-papers/pdf/OPV2No3.pdf

《情报界与政策制定者整合:情报文集》，2013年。

https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/books-and-monographs/intelligence-community-and-policymaker-integration/index.html

《情报与政策:演变中的关系，圆桌会议报告》，情报研究中心，2004年6月。

https://www.cia.gov/library/center-for-thestudy-of-intelligence/csi-publications/books-and-monographs/ IntelandPolicyRelationship_Internet.pdf

《情报、政策和政治:DCI、白宫和国会:研讨会》，中央情报局，2013年。

https://www.cia.gov/library/publications/historical-collection-publications/intel-policy-and-politics/index.html

《尼克松总统和情报在1973年阿以战争中的作用》情报研究中心总统系列，2013。

https://www.cia.gov/library/publications/historical-collection-publications/arab-israeli-war/ nixon-arab-isaeli-war.pdf

《战略警告与情报的作用:1968年苏联入侵捷克斯洛伐克的经验教训》，中央情报局历史收藏部。

https://www.cia.gov/library/publications/historical-collection-publications/czech-invasion/soviet%20-czech-invasion.pdf

CIA，情报研究中心，也是研究决策者情报观点的最佳来源:

《洞见访谈:决策者对情报分析的看法》，杰克·戴维斯，1993年。

https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/kent-csi/vol38no5/pdf/v38i5a02p.pdf

《CIA政策制定者对情报分析的看法》

https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/kentcsi/docs/v38i5a02p.htm.

《情报分析与决策:赫尔曼·科恩大使的观点》，杰克·戴维斯，《情报研究》，1995年。

https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-ofintelligence/csi-publications/csi-studies/studies/davis-pdfs/the-views-of-ambassador-herman-j-cohen-davis-1995.pdf.

《管理不确定性的挑战:保罗·沃尔福威茨论情报政策关系》，杰克·戴维斯，1995年。

https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/kent-csi/vol39no5/pdf/v39i5a05p.pdf.

作者简介：

卡尔·福特（Carl Ford）在各种军事、情报、政策和学术职位上服务了40多年。作为一名陆军情报官员，他曾两次在越南服役，另一次是在国防情报局(Defense intelligence Agency)担任中国问题分析师。他于1974年加入中央情报局战略研究办公室。1978年，他被参议员约翰·格伦选为国会外交事务研究员，专注于军备控制和外交政策。第二年，他成为了参议院外交关系委员会的一名专业工作人员。1985年，他回到美国中央情报局担任东亚国家情报官员。1989年，他被调到国防部担任负责国际安全事务的首席副助理部长，直到1993年。那一年他从中央情报局退休，直到2001年被总统任命为负责情报和研究的助理国务卿。作为负责情报和研究的助理国务卿，他从 2001 年到 2003 年领导国务院情报和研究局(INR) 。他直接向当时的国务卿科林·鲍威尔报告。他于2003年10月从国务院退休。此后，他在乔治敦大学外交学院和乔治梅森大学任教。他拥有佛罗里达州立大学亚洲研究学士学位和东亚研究硕士学位。

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