今天，在情报问题上，透明与保密之间的辩证关系，对情报机构的存在本身提出了质疑。事实上，在一个鼓励透明并被视为理想民主特征的时代，政府特权应被隐藏起来，以服务于“国家的理由”的想法是自相矛盾的。

然而，随着现实政治演变为具有更深刻的文化、经济和金融利益的国际关系，经济竞争变成了战争的转换，国际社会文化接近于社会，国际领导人面临着扩散的、非静态的、成倍增加的威胁。因此，在一个错综复杂的环境中，特勤局的活动已转向一种更具防御性的姿态，以适应威胁。法国情报和安全部门的变化说明了这种演变。

虽然美国历史学家道格拉斯·普尔奇(Douglas Porch)认为法国外交和安全政策的发展只是边缘的，而且缺乏国家情报文化，但法国军队在1989年至1992年间经历了“情报春天”(intelligence spring)。在柏林墙倒塌和世贸中心双子塔9/11袭击之间的十年里，北约的预算和人员都有所增加，这与其他北约国家的趋势相反。法国克服了过去十年的主要危机(阿富汗、伊拉克和非洲)，并阻止了任何针对其领土的恐怖袭击，自2008年以来，法国的情报机构实现了现代化。

最初的2008年国防和国家安全白皮书，在2013年得到确认，旨在填补国家战略利益和法国军队实现这些利益的能力之间的差距。2008年白皮书赋予了他们一项名为“知识和预期”的战略功能，从而推动该服务从默默无闻变成了中心角色。据法国对外安全局现任负责人伯纳德·巴约莱（Bernard Bajolet）称，情报现在被认为是支持国家安全决策、预测和评估风险的必要手段。

法国情报部门的一些特点让人很难掌握。法国仍然是民主国家中的一个例外，因为它的情报机构不受任何议会法律的约束，而是受一个简单的règlement(规定)的约束。法国情报的另一个特点是情报相关研究的匮乏。法国的大学没有把情报作为一个研究领域，除了巴黎科学学院(Sciences Paris)。

这篇论文提供了一个简短的历史，并根据主导了当今政治的反恐范式概述了法国情报部门的结构和监督。

法国情报机构简史

二战后组织的继承人，例如 Service de documentation extérieure et de contre-espionnage（外部文件和反间谍服务 - SDECE）和Direction de la monitoring du territoire（国土监视局 - DST），法国情报部门经历了一系列虽然为时已晚的巨大改革。在 20 世纪的最后 25 年，由于他们的制度化、结构化以及与公众建立了新的关系，他们已经从隐蔽走向更大的开放。法国情报机构已被纳入公共领域，成为“公共秘密机构”，并融入政府的“共同福利”战略。

正如弗雷德里克·科斯特（Frederic Coste）所指出的，与盎格鲁撒克逊的安全概念相反，防御和安全（即国内安全）的概念在法国长期以来一直存在分歧。国内安全（涉及警察、司法系统和国内情报）与支持外交和外国军事行动的措施不同。这种分离反映了缺乏明确的国家安全政策。2002 年的《国内安全法》发生了一个非常重要的范式转变，该法将安全定义为一种稳定的状态，在这种状态下，国家的根本利益（即公共秩序、机构的运作和政府的行动自由）得到维护。这两个概念在 2008 年国防和国家安全白皮书中得到了解决，该白皮书的前身是国防白皮书。

对于这种相对较晚的方法变化的一种解释必须在对情报的政治态度中找到。德雷福斯事件（1894 年至 1906 年）对法国政治家来说是一个重要且长期的创伤，他们对情报的信任并没有因几起事件而增加，例如 1985 年 7 月绿色和平组织的彩虹勇士号在新西兰奥克兰港沉没。

然而，法国情报部门已经悄然发展。在1981年密特朗当选总统之后，由GénéraledeLaSécuritéExtérieure（对外安全总局-  DGSE）替换了之前受人唾骂的SDECE，仅仅是一种面貌的改变。但是，自 1991 年和冷战结束以来，一份部长级通告提到，Direction centrale des Renseignements généraux（通用情报局 – DCRG）——现有的两个安全部门之一——应该只专注于通过多种信息来源预测事件而不再是对政治对手的秘密监视。法国卷入 1991 年海湾战争揭示了军事情报的弱点，并导致在 1992 年创建了一个专门和统一的部门，即军事情报委员会（Direction du renseignement military - DRM），其主任协助国防部长并就军事问题向其提供情报建议。

在 9/11 袭击之后，法国情报部门更加关注伊斯兰恐怖主义。雅克·希拉克总统创建了一个Conseil de Sécurité intérieure（国土安全委员会——CSI），负责制定内部安全政策。2006 年，时任内政部长尼古拉·萨科齐（Nicolas Sarkozy）发起了一份关于内部安全的白皮书，启动了他在总统任期内推行并执行的“以情报为主导的政策”程序。为了提高国内情报的效率，Renseignements généraux（总情报局 - RG）和Direction de la monitoring du territoire（国土监视局 - DST）于 2008 年合并为一个新的安全部门，Direction centrale du renseignement intérieur（国内情报局 - DCRI），成为法国最强大的国内情报服务。然而，DCRI 在 2012 年穆罕默德·梅拉（Mohammed Merah）事件（一名独狼圣战分子在图卢兹附近杀死数人）后的弱点导致人们重新考虑国内安全，2014 年 DCRI 成为 Direction générale du renseignement intérieur（国内情报总局 - DGSI），象征性地将这项服务与外国情报服务DGSE 相提并论。

从“部落”到“社区”法国情报机构的结构

历史上，由于不同的法国情报机构在不同的当局和不同的部门下运作，它们之间的合作一直是一个问题。法国情报部门最近进行了改革，以更好地协调他们的努力，使之像一个“社区”。这个概念是相对较新的,因为它出现在2000年代,在2008年和2013年的白皮书列出在国防和国家安全,这方便法国公民了解情报和情报服务作为一种国家的战略工具的重要性。

正如 2008 年白皮书中所述，法国情报界包含国防部（对外安全总局（DGSE）、军事情报委员会（Direction du renseignement military - DRM）和Direction de la protection et de la sécurité de Defense（国防保护和安全局 - DPSD )）、内政部 (DGSI) 和财务部 (Direction nationale des enquêtes douanières (国家海关情报局 – DNRED) 和 TRACFIN –（ Traitement du renseignement et action contre les circuit financierscladestins, “打击秘密金融渠道”情报处理和行动处）。

有两个一般服务(对外安全总局（DGSE）和国内情报总局（DGSI）)和四个专门服务(DRM、DPSD、DRED和TRACFIN)。这六个部门的负责人都在国家情报委员会(CNR)任职，这是一个由总统担任主席的国家情报委员会。没有像美国国家安全局(NSA)或英国政府通信总部(GCHQ)这样的独立技术机构;DGSE是负责大多数信号和数字情报能力的服务，造福于整个情报界。

对外安全总局（DGSE）负责收集和分析国外的情报。自1966年以来，对外安全总局一直受国防部长的直接监督。在国防部内部，对外安全总局负责外国情报工作。它的组织、流程和情报分析不断调整，以应对不断演变的威胁。作为一项全球性的服务，DGSE保留了所有的(HUMINT, SIGINT)收集手段，并自其创建以来就拥有自己的秘密行动能力(服务行动)。它的分析师与法国外交官密切合作，处理国际危机。在过去十年中，该事务处因其预算和工作人员的经常增加而受益。为了保持相关性并应对绩效方面的挑战，对外安全总局（DGSE）必须保持适应性，这也意味着它必须调和知识的可塑性和道德的严谨性。

国内情报总局（DGSI）负责收集、集中和分析所有涉及国内安全或“国家根本利益”的情报。它和它的前身DST和DCRI一样，都隶属于内政部长。2014年5月，DGSI取代了DCRI。它保留了与前任相同的属性，但在自治方面得到了形式上的改善。DGSI的目的是利用其新的方向和技术与DGSE的结构进行对称匹配。2013年5月，一份关于情报机构的议会报告批评了DCRI及其对2012年3月梅拉赫谋杀案的处理方式。DGSI已不再受国家警察总局的监督，而是由内政部长负责。其工作人员大多来自国家警察的警司和警官，但正在寻求多样化。与他们的英国同行不同，DGSI官员拥有司法能力（officeers de police judiciaire），这提高了他们的能力，特别是在反恐和反情报事务。

在国防部监督下的四个专门机构中，军事情报委员会（Direction du renseignement military - DRM）和Direction de la protection et de la sécurité de Defense（国防保护和安全局 - DPSD )，使该部成为与北约国家情报合作最多的部门之一。

军事情报委员会（DRM），它向国防参谋长报告，其使命是满足“军事利益”（1992 年提出的概念）的情报要求以及军队的作战和建制要求。命令。它负责在有关当局和机构之间集中、分析、利用和传播军事情报。DRM 致力于在所有海外战区为法国军队提供支持。

国防保护和安全局（DPSD ）是国防部长可用于保护其人员、信息、设备、敏感设施和工业基础设施的服务。DPSD 的领土覆盖范围以国防区、海外和海外的永久实体为中心，确保与武装部队的永久作战合作。它由部署在战区的部队补充。DPSD 本质上以预防方式行事，收集、分析和传播与最广泛意义上的国防机构利益的潜在威胁有关的信息。

财政部主持国家海关情报局(DNRED) 和“打击秘密金融渠道”情报处理和行动处（TRACFIN）。DNRED 隶属于海关总署，负责实施情报、监督和打击欺诈政策。这是一种不太公开的服务，但在效率方面享有盛誉。TRACFIN 是与金融部门相关的情报服务，类似于美国财政部的金融犯罪执法网络 (FinCEN)。它打击非法金融网络、洗钱和恐怖主义融资。该服务负责整理和分析法律要求某些机构（其中包括银行）报告的可疑交易报告。它没有自己的收集能力，主要依靠经济组织的强制合作。

迈向情报界/社区

根据白皮书，通过建立国家情报委员会（CNR）和建立国家情报协调员，这些服务的治理得到了加强。这种社区方法显然受到外国例子的启发，反映了应对国际恐怖主义威胁的最高政治决策。此外，还成立了国家情报学院（Académie du renseignement）。

国家情报委员会（CNR）成立于 2008 年 7 月 23 日，是法国情报部门的指导委员会。它接管了 Comité interministériel du renseignement（跨部门情报委员会 – CIR）的职责，该委员会成立于 1959 年，由总理国防和国家安全总秘书处（国防总秘书处 - SGDSN）负责，一些评论员认为，它从未适当行使协调职能。顺便说一句，新组织已将政治责任跨过塞纳河，从总理移交给总统。上一届 CIR 很少在部长层面开会。将国家情报委员会置于总统之下，使国家元首能够更直接地控制情报。CNR 现在是国防委员会的一个专门职能部门，最初由其创始人戴高乐与第五共和国建立。CNR 作为国家安全委员会的一个委员会，其主要负责人是总理、相关部长、情报和安全部门的主管以及国家情报协调员。它的作用是通过每三年一次的国家重新定位计划 (PNOR) 为情报提供战略方向和优先事项，这或多或少是所有人共享的路线图。

这些服务之间的协同作用也通过对设备程序（特别是信息和电子）的监督来实现，以便它们可以相互协作。

国家情报委员会（CNR）的成立伴随着国家情报协调员的成立，其任务是确保国家情报委员会（CNR）的良好运作。他参与制定政治管理部门的政策和优先事项，特别是通过 PNOR 并监督主要能力的相互化。通过与不同服务部门的主管定期会面，他与他的员工一起促进了具有不同文化的服务部门之间的交流。国家情报协调员在情报领域向共和国总统提供建议，并向各部门传达他的指示。协调员还为总统准备每日情报摘要。协调员向 CNR 报告并监督理事会做出的决定的实施。

2008 年的白皮书指出，国家情报协调员是“共和国总统的情报切入点”，但并不妨碍总统与主要情报和安全部门的负责人直接接触。协调员由来自相关部委（外交部、国防部、内政部、财政部）或服务机构本身的专家组成的“轻型支持结构”提供支持。

为培育具有共同利益、目标、亲和力、信仰和文化的社区，并发展共同的法国情报“文化”，国家情报学院（Académie du renseignement）于 2008 年成立。它负责培训情报部门的人员。内部安全、国防、经济和预算部长下属的情报部门，以加强法国情报界内部的联系以及“传播法国情报文化”。它为部门设计、组织和实施初始和持续的培训活动，并帮助提高对情报的普遍认识。它的目的不是替代不同服务的内部培训，而是促进“不同服务之间的相互理解和执行流动性”。这种制度演变与最近的理论和概念变化相匹配。随着“国家安全”概念的采用和对国防和国内安全连续统一体的肯定，即使各种服务彼此不同，学院也反映了共同的努力。

改进对情报部门的监督

法国设计了一个相当独特的监督系统，目前正在进行彻底改革。情报部门受到行政和司法法官的审查。它们还受到审计法院（Cour des comptes）的监督，相当于美国政府问责局 (GAO)，它充当监管机构。他们显然受到内部监督。例如，在国防部内部，情报部门（严格来说是军事部门）受各部委的内部审计机构和检查，例如 Contrôle général des armées – 武装部队总检查。一个例外是 DGSE，虽然自 1966 年以来在行政上隶属于国防部，但实际上由共和国总统和总理管辖。最近，还成立了情报检查局（Intelligence Inspection）（2014 年 7 月），对这些服务行使监督职责。它由总理授权，其任务包括监测、审计、咨询和评估法国情报部门。

但是，对于法国历史和文化来说，更独特和更具体的是一些独立行政机构（自治行政实体 - AAI）的监督，这些机构不属于部长的直接权力之下，以及议会监督的本质弱点。

在几个 AAI 中，有两个主要监督情报部门的活动：国家安全拦截监督委员会（ CNCIS）和国家信息与自由委员会（CNIL）。

国家安全拦截监督委员会（ CNCIS）成立于1991年，负责监督安全拦截的合法性。该委员会由退休法官或高级公务员担任主席，在总理批准之前就所有非司法部门的电信拦截提案发表意见。根据 1991 年的法律，经总理批准，这些拦截可以获取“与国家安全、保护法国科学和经济潜力的基本要素或预防恐怖主义、犯罪和犯罪有关的信息”。当 CNCIS 发现有违法行为时，它有权向总理发送停止拦截的建议。它还有权力和义务向司法当局报告任何违法行为。它施加了两种监督：先验的和后验的。CNCIS 进行事前监督，必须验证拦截安全请求的合法性，但这种监督并不严格，因为 CNCIS 只需检查窃听是否得到主管部长的授权，以及是否符合配额（最多同时拦截命令）及其预期目的。事后监督涉及拦截的执行。它审查截获的录音、转录和持续时间；审查服务的能力；并审查对任何司法当局的个人投诉和谴责。

国家信息与自由委员会（CNIL）是另一个创建于 1978 年的 AAI。它负责确保信息技术服务于公民的利益，并且不会损害人类身份、人权、私人生活或个人或公共自由。它的范围远比仅仅监督情报服务要广泛得多，但在涉及情报问题时，该 AAI 参与了公民的保护，尽管它在涉及国防和国家安全的问题上面临一些限制。

长期以来，法国议会与情报部门之间的关系要么很复杂，要么不存在。相互信任是首要因素。这些部门拒绝了议会的询问，因为他们不确定秘密防御是否会受到保护。当 1945 年第五共和国首次尝试对情报部门进行监督时，戴高乐将军强调，“最好避免议会对情报部门的监督”。经过几次失败的尝试（尤其是在 1971 年、1985 年、1988 年和 1999 年）——许多是在公共情报滥用或失败之后——政府提议的立法于 2007 年成立了 Délégation Parlementaire au Renseignement（议会情报代表团 - DPR）。除了葡萄牙，法国是唯一一个没有议会监督机制的西方民主国家。

DPR是法国议会两院国民议会和参议院的联合机构。它通过提供“关于保护机密、关于议会与情报部门之间对话的清晰而坚实的法律框架”来代表进步，并允许“对情报部门的组织和活动进行概述”。

DPR 的成立为议会对情报的监督铺平了道路，但与其使命相比，它的特权是如此有限，以至于受到了严厉的批评。由于这一点，以及对情报服务法律框架的普遍关注，国民议会的一个特别特设委员会于 2013 年提议改革 DPR，促进其权力和能力的扩大。2013 年，法国国防和国家安全白皮书发表后，承诺扩大 DPR 的权力，2014-2019 年 Loi de Programmation Militaire（国防计划法）指控 DPR “行使议会监督权”政府在情报方面的行动并评估该领域的公共政策。”虽然 DPR 的改革扩大了这个议会机构的权力，但它在预期范围内的范围有限，并且没有与其他国家议会（如德国联邦议院）同等的权力。

因此，法国情报和安全部门进行了各种改革，旨在建立一个值得信赖的合作情报界。这些改革植根于对国家安全概念的重新定义，在这个概念中，国内安全被认为越来越重要，并且是对当今威胁的多变性质的回应。凭借 21 亿欧元（约 28 亿美元）的预算和约 13000 名员工，法国情报部门似乎能够应对大国家面临的许多挑战。

教师阅读建议

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作者简介：

菲利普·海耶兹(Philippe Hayez)毕业于巴黎政治学院(Sciences-Po Paris)和巴黎国立行政学院(Ecole nationale d’administration)，是巴黎国际事务学院(Paris School of International Affairs, Sciences-Po Paris)的兼职教授。作为公务员，他曾是法国国防部政策规划部(Délégation aux Affaires stratégiques)的成员，并在2000年至2006年期间担任法国对外安全总局(DGSE)的管理职务。他偶尔发表关于情报和安全的论文。

[email protected]

海德薇格·雷格诺·德·毛尔敏（Hedwige Regnault de Maulmin）, 2013年毕业于里昂第三大学（Jean Moulin University），获得国际法硕士学位，现就读于巴黎国际事务学院巴黎政治学院(Paris School of international Affairs, Sciences-Po Paris)攻读硕士学位。

[email protected]

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