［研究结论］美国“印太”情报合作体系的升级仍存在诸多困难，根本因素是国家利益存在分歧；内部问题，即联盟信任感与对美依赖程度降低；缺乏对外来威胁的同一认知。虽然如此，这种尝试依然对中国造成了严重威胁，需要加强认识与应对。 

引用格式：李益斌，李浩洋．基于联盟理论的美国“印太”情报合作体系研究［Ｊ］．情报杂志，2023,42(4):6-13.DOI:10.3969/J.ISSN.1002-1965.2023.04.002

２０２２ 年 ２ 月，美国白宫发布了《情况说明书：美国的印太战略》 （FACT SHEET: Indo-Pacific Strategy of the United States），该报告概述了美国对所谓“印太战略”（Indo-Pacific Strategy）的未来愿景，其核心重点是与该地区内外的盟友、伙伴和机构进行持续和创造性的合作。而这种合作与情报息息相关，促进“印太”盟友“推进关键和新兴技术、互联网和网络空间的通用方法”；“在太空、网络空间以及关键和新兴技术领域进行创新以应对威胁”  。同年１０月，美国又发布了 《美国国家安全战略报告（２０２２）》 （ National Security Strategy），报告强调“盟友和伙伴”在维护国家安全方面的重要性，需加强美英澳“奥库斯” （ ＡＵＫＵＳ） 安全协定、“五眼联盟” （Five Eyes alliance）、美日印澳“四边机制”（ＱＵＡＤ）等合作，并指出“美国与盟友的情报关系是一项战略资产，这种情报关系在与对手的竞争中越来越重要”  。上述两份报告是美国官方最权威的安全战略规划，“印太”地区的情报合作显然已成为二者共同关注的重点。

从“重返亚太”、“亚太再平衡”再到特朗普政府出台、拜登政府发展并大力推行的“印太战略”，都体现了“印太” 地区对美国的重要战略价值。奥巴马政府时期推动美国全球战略重心东移；特朗普政府采取了许多深化“印太”多边合作的具体行动；拜登入主白宫之后，美国继续加强对“印太”地区的关注，并试图通过升级“印太”情报合作体系来实现自身的战略目标。

３.１ 情报合作理念：重视伙伴及盟友力量

美国推行“印太战略” 的根本目的是维护自身在 “印太”地区的主导地位，盟友和伙伴是其战略实践力量的来源。特朗普政府执政期间，奉行“美国优先”的理念，这在一定程度上，降低了美国伙伴、盟友对其的信任，使联盟及合作关系的不稳定性增强。拜登政府 执政后，力求恢复联盟关系，并挖掘潜在的伙伴。拜登认为，只有同盟友和伙伴一道加强“印太”地区，才能促进美国的利益。

首先，强化与“印太” 地区“五眼联盟” 成员的关 系。２０２１年９月１５日，美、英、澳为深化三国在外交和防务能力等方面的合作，共同应对“印太地区与日俱增的安全挑战”，宣布另外建立三边防务伙伴关系“奥库斯”。英、澳两国与美军在南海地区多次进行军事联演联训。２０２２年 ５月３１日，新西兰总理杰辛达·阿 德恩（jacinda ardern）与拜登进行了密切交谈，双方强调要加强在“印太”地区和全球的战略合作 。

其次，拉拢欧洲盟友介入“印太”地区。自美国将中国视为竞争对手以来，美国一直动员其“北大西洋公约组织”（ＮＡＴＯ）内的盟友共同制衡中国。美国出台的２０２２ 年“印太战略”报告表示，“印太” 地区以外的盟友和伙伴，尤其是欧盟、北约，正给予该地区越来越多的关注 。北约通过与“印太”伙伴进行多方面的合作，不断加强与“印太”地区国家的联系，逐步介入“印太”地区。２０２１年７月２２日，韩国情报委员会主席与北约官员进行会谈，双方讨论了朝鲜半岛局势、 中国崛起、北约与韩国加强在网络防御、军备控制等领域合作的内容 。北约理事会定期与其亚太伙伴举行会议，各方已达成在网络空间、新技术和打击虚假信息等领域进行政治对话和务实合作的意见  。军事合作方面，２０２１年１１月２１日－３０日，美国联合澳大利亚、加拿大、德国、日本在菲律宾海进行了为期九天的 “年度演习－２０２１” （ ANNUALEX 2021），本次演习还包括了首次联合信息战（Information warfare）  。种种迹象表明，北约正在增强对“印太”地区发展态势的感知，进一步延伸了美国伸向“印太”地区的监控触角。

最后，扩展“印太”地区的盟友数量和范围。２０１９年１２月，美国众议院常设情报委员会主席亚当·希夫 （Adam schiff）在提交给众议院的报告中称，将印度、 日本和韩国与“五眼”一同提出，以维持“印太”地区的 “和平与法治” 。从地缘政治角度考虑，印、日、韩 三国是美国制衡中国的天然盟友，美国有意拉拢三国加入“印太战略”。在 ２０２２年７月２５日美国国会研究服务部（ＣＲＳ）更新的报告中显示，拜登政府提高了美日印澳“四方机制”的地位，将其作为旨在加强美国在该地区地位和承诺的“印太战略”的核心 。 

３．２ 情报合作内容：强化尖端技术领域的合作

拜登政府发布的《临时国家安全战略指导》（INTERIM NATIONAL SECURITY STRATEGIC GUIDANCE）表示，“面对来自日益自信的中国……带来的战略挑战，我们将重点转移到对尖端技术和能力的投资上”  。尖端技术能力事关情报和国家安全。“五眼联盟”将 ５Ｇ 技术视作关乎其全球情报网络未来地位的重要问题。２０２２年《美国情报界年度威胁评估报告》 （ Annual Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community）明确表 示，“中国日益成为一个实力相当的竞争对手，特别是在经济、军事和技术领域”  。在美国“技术威胁”的影响下，“五眼联盟”成员共同抵制中兴和华为５Ｇ设 备，打压中国尖端技术领域，削弱中国５Ｇ技术在国际市场的占有率。同时，美国也利用出口管制政策，限制本国及盟友的敏感技术和产品流入中国。

然而，美国认为仅靠打压遏制无法保证其尖端技术领域的领先地位，故而需要不断加强与盟友在该领域的合作。２０２２年５月２４日，美日印澳“四方机制” 发布领导人 会议的联合声明 （ Quad Joint Leaders' Statement），在该声明中明确提出有关尖端技术领域的相关内容，其中涉及情报共享、关键和新兴技术、５Ｇ、 半导体等。四国将就５Ｇ通信技术和生物技术等构建官民对话机制，并有意制定共同原则以构建不依赖中国芯片等产品的供应链。

３．３ 情报合作机制：趋向常态化和规范化 

２０２０年１０月，日本与印度就已同“五眼” 国家政 府代表共同发布了关于加密数据与公共安全的声明， 呼吁并要求大型科技公司为执法部门提供权限以获取犯罪信息  。由美日印澳组建的“四方机制”与“五眼联盟” 在实际上形成了灵活的情报与军事合作机 制。“四方机制”中半数本就为“五眼联盟”成员，日印与美也保持长期的情报合作关系，因此两方情报和军事机制具有良好的合作基础和发展空间。美国试图深入推进四边安全对话，积极倡导其形成一种长效、常态机制。在２０２１年２月四国外交部门领导人会议上，四国一致认为应该每年举行至少一次部长级四边对话， 定期举行高级官员会晤。２０２２年５月，美日印澳“四边机制” 由外长和防长参加升级为四国首脑共同参加，会议规格和层次进一步提升，下一次“四边机制” 领导人峰会将于２０２３年在澳大利亚举行。

情报与军事作战的关系如影不离灯，军事战略状况必然会影响及反映情报部署指向。四国一年一度的马拉巴尔联合海军演习（ＭＡＬＡＢＡＲ）、两年一度的环太平洋军事演习（ＲＩＭＰＡＣ）、两年一度的印澳联合海上军演（ＡＵＳＩＮＤＥＸ），还有两年一度定期举行的“漆黑”军演，参演国家数量多达１７个，这些均展现了美军及其盟友、伙伴向“印太”地区倾斜的情报意图和逐渐常态化、规范化的情报与军事合作机制。随着美国对华目标的明确化，以及“印太战略”实施力度的加大， 影响了美国盟友、伙伴的战略考量，多数国家紧跟美国步调，扩展、深化与美情报合作机制，进一步提升了美国在“印太”地区的动员能力。

４.美国升级“印太”情报合作体系的逻辑 

根据前文的联盟理论，如图２所示，联盟建立的根本原因是利益，美国试图在“印太”地区升级情报合作体系的核心目的亦是追求国家利益最大化，意识形态是其升级“印太”情报合作体系的内部自身原因，各国对外来威胁具有同一认识是“印太” 情报合作体系升级的外部原因。从美国角度考虑其升级“印太” 情报合作体系的逻辑主体为利益最大化、意识形态、同一威胁。

４．１ 核心目的：追求国家利益最大化 

根据兰德尔·施韦勒的“利益平衡论”分析，美国在“印太”地区加强情报合作的行为体现了其实施“印太战略”的迫切需要。联盟关系是确保国家安全战略构想实现、国家利益维护与强化的一个有效手段 。由美国国家利益委员会出台的多份《美国国家利益》 （The US's national interest）报告中都强调，确保美国盟友的生存及其与美国的积极合作、塑造对彼此有利的国际体系、防止敌对大国的兴起、确保美国主要全球体系的可持续性和稳定性是其部分核心利益。遏制中国崛起，维护美国在“印太”地区的主导地位也是拜登政府全力推行的“印太战略”的目的。

在地区局势与安全环境不断发生变化的背景下， 美国日益强调构建友好联盟、伙伴关系的重要性，通过建立、深化同盟体系，实现分担“外来威胁”的风险，以及追求利益最大化的诉求，在“印太”地区加强情报领域的合作就是其具体体现。情报是维护国家利益的安全屏障，美国情报活动的纲领性指导体现在《美国国家情报战略》（National Intelligence Strategy of the United States of America）中，“情报界要为国家安全决策提供及时、深刻、客观和相关的情报和支持，保护国家及其利益” 。美国情报系统与盟友、伙伴的合作是以美国国家利益为出发点，将情报资源运营在对美国国家安全产生威胁的关键作业上。例如，《情报界指令》 （Intelligence Community Directives）规定了美国情报合作的具体几种情形，即“符合美国的外交政策和国家安全目标；预期能给美国带来可识别的、相应的利益；支持美国的外交、政治、经济、军事或安全政策或条约；协助美国的情报和反情报活动” 。从以上规定可看出，在“印太”情报合作体系升级的过程中，追求国家利益是美国根本性行为准则。

４．２ 内部因素：意识形态决定战略目标 

建构主义学者马丁·怀特（martin wright） 认为， 因为美国的同盟观点更强调“共同理念”，并竭力向全世界传播美国的世界秩序观，所以世界上存在着以共同理念为基础而结成的同盟  。作为资深民主党建制派人士的拜登一直是价值观外交的坚定支持者，他希望利用共同的“民主价值观”团结盟国，强化美国领导的“民主国家联合体”  。美国实施“印太战略”的目标是遏制中国，大国竞争亦是意识形态的竞争。美国政界普遍将中国的国家治理模式冠之以“ 威权主 义”  ，由此，美国必须集结一个“致力于保护民主原则和普世价值观念的民主政体国家的联盟” 。

美国“印太” 地区的联盟与伙伴体系内既包括大 国，也包括小国。这种差别导致联盟内各国地位出现不同。在美国的同盟体系中，其毫无疑问是强势的主导方，同盟的战略目标围绕美国利益制定，并随着美国战略发生变化。美国国家反间谍和安全中心（The office of the National Intelligence Director） 曾发布报告指出了美国应对外国情报机构的五个战略目标及具体措 施。其中包括：捍卫美国民主不受外国影响，维护民主体制、程序及开放文化。在报告中，美国明确提出，将在维护现有的外国伙伴关系的同时，发展新的外国伙伴关系 。这份文件体现了美国对联盟的重视程度以及升级“印太”情报合作体系的战略目标。

美国的意识形态导致其追求国家利益的重要手段是建立联盟，美国在联盟体系中的主导地位，又决定了两个版本中，传统的地缘政治威胁逐渐取代恐怖主义， 成为美国情报界重新重点关注的内容，尤其是俄罗斯和中国。然则，美国《国家安全战略（２０１５）》 （The National Security Strategy of the United States of America）表示， “没有任何国家能够单独地建设一个更安全、更美好的世界”  。《２０１５构想：全球网络化、一体化情报企业》（Vision 2015: A Globally Networked and Integrated Intelligence Enterprise）向情报系统提出一体化的要求， 强调依靠包括传统盟友、多国组织、国内社区、学术界 和工业界等在内的战略伙伴 。联盟战略目标的制定。此外，意识形态在提高联盟凝聚力中也发挥一定作用，具有相似意识形态的国家容易在国际问题中达成一致的观点，美国盟友在“新疆 问题”“南海问题”“台湾问题”上站队美国都是具体实证。因此，战略目标又反体现为促进建立或加强联盟， 成为美国构建联盟与伙伴体系的一条闭合逻辑链。 

４．３ 外部威胁：同一威胁是团结盟友的关键 

斯蒂芬·沃尔特认为，国家往往会对最有威胁的而非实力最强的国家作出反应 。《美国国家情报战略》迄今为止已发布四个版本，前两个版本均将搜集反恐信息作为首要任务，而在２０１４年和２０１９年的美国及其盟友针对外来威胁的情报合作不断加强。例如，“五眼联盟” 将中国列为假想敌，搜集各方面情报，以应对其假设的安全威胁 。英国军情六处前处长理查德·迪尔洛夫（Richard dearlove） 夫直白地承认西方正在利用根据“澳美联合协议” 设立的 “松树谷”（Ｐｉｎｅ Ｇａｐ）密切监视中国 。联盟建立的重要基础是各国拥有共同威胁。中国的崛起，使美国及其“印太”地区盟友认知到彼此面临的主要威胁是同一的，这为“奥库斯” “五眼联盟” “四边机制” 等美 国“印太战略”框架内组织的发展和“印太”情报合作体系的升级带来了现实机遇，美国根据国际局势的变化开始调整情报合作的范围、方式及内容。

美国及其盟友因外在一致的竞争对手而空前团结。拓展联盟体系、调整情报网络，为美国带来了直接的联盟力量，扩大了其情报工作所覆盖的范围，增加了搜集情报信息的来源和渠道，这除了能够使美国及时掌握威胁国的动态以外，也能提高其对“印太”盟友与 伙伴的了解程度，使之更加精准地控制对方，约束其行为，减少被牵连进对美国不利冲突的可能，并削弱盟友、伙伴与美国竞争对手的联系，在防止其倒戈至对方阵营的同时，集中情报力量联合对抗威胁。对外来威胁具有同一认知，团结了美国的盟友、伙伴力量，由此带来美国实力和地位提升的良好结果，此反馈强化了升级“印太”情报合作体系的动机，使该行为以另一种逻辑重复出现，形成循环。

５.美国升级“印太”情报合作体系的困境 

美国升级“印太” 情报合作体系的具体逻辑包括追求国家利益最大化、民主的意识形态和使盟友团结的同一威胁。在“印太”国家中，美国与日本、韩国、澳大利亚等建立了联盟关系，彼此达成了深远的情报合作，由于这种关系多以双边为主，且是分散的，美国有 意整合其联盟关系向多边转化，试图将盟友、伙伴的情报力量集中结合到一起。然而，根据分析框架可知，联盟形成的困境包括利益分歧、内部问题以及外部认知等三方面，美国升级“印太”情报合作体系存在诸多挑战。 

５．１ 根本因素：国家利益存在分歧 

让美国战略界感到忧虑的是，“美国及其盟国已经抛弃了合作的传统，它们没有在涉及共同利益的问题上合作，而是因国家利益的分歧而各行其是”  。根据前文所述，各国利益不一致会对“印太”情报合作体系的升级产生阻碍。以印度为例，从表面看，美国积极拉拢印度加入“印太战略”，希望印度与其共同孤立中国。但实际上，两国根本利益存在分歧。“印太战略”的推行，对印度在多边合作中的地位及亚太地区战略构成了挑战。印度是以追求大国地位为战略目标的亚洲国家，且坚持意愿、决策自主，对结盟并不热衷。而美国试图利用联盟关系，维护自身在亚洲地区的霸权地位。具体而言，关于“印太战略” 的愿景，印度倾向于经济合作，而美国更侧重安全方面，双方利益诉求多有矛盾。利益互信是“印太” 情报合作体系升级的必要条件，由于根本利益上的冲突，印度与美国间的情报合作深化之路漫漫迢迢。

除印度之外，美国试图拉拢的“印太”国家多数与美国在国家利益上存在分歧，且这些国家之间也具有明显的利益差异，这导致“印太”情报合作体系的升级缺乏互信。美国多份战略报告都体现了美国情报活动是围绕本国利益进行的，在某些情况下，美国甚至会选 择牺牲盟友、伙伴利益以保护自身利益。加之美国在联盟内部“说一不二”的主导地位，控制了联盟共同利益的指向，联盟利益要为美国利益服务。然而，鉴于部分盟国、伙伴国的自身利益与美国所求产生了冲突，导致盟友和伙伴在情报战略与行动上出现了消极追随美国的反应。根据美国参众两院联合调查委员会的研究报告，美国情报界在与外国情报机构合作时，外国情报机构出于自身利益可能不愿或者不能真正地配合美国 。是以，美国及其盟友、伙伴在国家利益追求上产生的分歧，影响了美国“印太”地区情报合作体系的升级。

５．２ 内部问题：信任感与依赖度

管理政府的意识理念决定了国家外交政策的制定。美国对外关系委员会会长理查德·哈斯（Richard Nathan Haass）曾表示，“特朗普政府过度关注狭义经 济利益，因此几乎完全忽视了美国外交政策的其他目标”  。在外交政策方面，特朗普政府的做法融合了单边主义、孤立主义和保护主义等，特朗普认为联盟是美国的负担，并推崇“美国优先”的理念，多次宣布退出多边协议或承诺。升级“印太” 情报合作体系的关 键是情报共享，而情报合作体系内部互通信息和资源的基础便是彼此信任。特朗普对待盟友和伙伴的冷漠了各国在联盟关系中的不安全感和不稳定性。理查德 ·哈斯认为，特朗普对美国盟友体系“颠覆得如此深远，以至于无法回头”  。因此，即使拜登竭力修复盟友关系，但特朗普时期对盟友、伙伴造成的损害使盟友对美国信任和依赖的恢复需要长久的努力和利益推动。“领导人最有可能与维护其协议的联盟伙伴结盟，将会避免和过去违背自己联盟承诺的国家结盟” 。事实上，“美国优先”的政策在美国由来已久。在伍德罗·威尔逊（Woodrow wilson）总统时期，“美国优先”就已经出现 。拜登虽然表面上在不断修复盟友关系，但本质上依然是以美国利益作为根本出发点。

此外，美国在与盟友及伙伴的情报合作中，通常占据主导地位，关系的不对称性再度冲击了对彼此的信任。“美国希望能从对方获得更多的情报，但并不愿将所获取的情报向对方敞开。同时，美国也希望通过情报合作左右他国的政治、军事和外交政策。而他国为牵制美国、谋求同盟关系中的平等地位，也不会将获取的情报向美国完全公开”  。当今国际形势正处于“拐点”，在此背景下，美国盟友、伙伴追求情报战略自主性的决心或将逐渐强烈，正“观望”美国的国家也会更加犹豫是否要开展与美国的情报合作关系。盟友及伙伴联盟信任感与对美依赖程度的降低阻碍了美国 “印太”情报合作体系的升级。

５．３ 外部认知：缺乏对外来威胁的同一认知 

美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）在２０２１年３月２４日北约总部演讲时说道，“在我们的联盟内部，我们并不总是对我们面临的威胁或如何应对它们意见一致” 。日本是美国在“印太”地区重要的情报合作盟友，双方情报共享机制较为完备，情报共享范围逐渐扩大，即使同盟关系经历过动荡与调整，但情报联系依旧紧密，对华态度也较为一致。此外，澳大利亚倾向增进与美同盟关系，双方情报组织始终密切合作监控中国。

除了核心盟友以外，美国一直积极争取菲律宾、泰国、新加坡、印度等国家加入“印太战略”，共同掣肘中国，但四国在对华威胁认知上，尚未与美国保持一致， 情报合作的广度和深度有限，对同美国升级“印太”情报合作体系的态度上存在不确定性。中国－东盟全面战略伙伴关系于２０２１年１１月正式建立，双方合作的３０年来，彼此依存程度不断加深，１０＋５的区域全面经济伙伴关系（ＲＣＥＰ） 的成功建立，稳定了地区贸易环境。在 ２０２１年８月３日美国阿斯彭安全论坛（Aspen security forum）上，新加坡总理李显龙称，当前所有亚洲国家和多数欧洲国家都把中国视为最大的贸易伙伴，但同时也将美国作为重要的友邦或盟友，现在要让大家从二者中分裂是非常困难的。同样作为新兴国家，虽然中印之间存在领土争端等矛盾，但是中印双 方均为上合组织、金砖国家成员国，彼此在经贸领域、 地区合作等方面存在诸多共同利益。不仅如此，印度自主追求大国地位的目标，也使其谋求与中国进行 “适度”地合作。印度对中国持有“平衡”而非“制衡” 的态度，不同于美国的对华认知。美国与“ 印太” 盟 友、伙伴对外来威胁认知的不一致，限制了彼此进行情报共享行动，联合升级“印太” 情报合作体系窒碍难行。

６.结论 

综上所述，虽然美国升级“印太”情报合作体系存在诸多困难，但是美国与盟友间情报合作范围正在不断扩展、内容逐渐深化，美国也以自身为轴，牵引同盟国间的合作，试图以新的方式在其“印太”同盟体系内联结成框架，最终交织为掌控整个“印太”地区的情报 网络。因此，中国需要从以下几个方面进行应对。

第一，重视美国升级“印太”情报合作体系的潜在威胁。在美国国家反间谍战略、国防战略、情报界评估报告等多份文件及领导人声明中，美国明确提出中国是其国家发展的巨大威胁。美国升级“印太” 情报合作体系的意图为，通过在“印太”地区加强与盟友的情报合作扩大对中国军事、网络空间、商业乃至文化领域 相关信息的搜集与共享，这对中国整体国家安全造成严重的潜在威胁，需要引起我们的高度关注，增加防范意识。

第二，提高自身的情报防护能力。 

ａ．完善情报人才队伍，加强情报安全研究。人才是驱动发展的核心要素，中国想要增强自身情报识别、监控能力，可以扩大与高等学府、研究中心的合作，培养多样化、综合性情报人员。彬彬济济的情报队伍，能够为情报研究工作提供更为广阔的视角和多元的理论共享，促进中国情报体系建设。 

ｂ．提升情报共享技术，应对外来情报威胁。对现有的情报分析工具进行升级，同时开发新的技术工具，能够将外来威胁可视化，扩大搜集情报信息的来源和范围，以实现多路径反馈数据、准确评估情报威胁等级并及时发出“警报”、辅助情报人员分析情报信息和制定应对之策，提高对外来情报威胁的防御实力。 

ｃ．创新情报共享平台，扩大情报交流范围。新冠疫情的横发逆起，为人类生命安全带来了挑战，却也推动了现代信息技术融入各行各业。中国可以根据情报机密性、情报机构所属领域，通过纵向多层次、横向多方位建立情报共享平台，促进同层级情报人员、信息跨领域流动，弥补各专业情报资源不足、利用程度不够的问题，提升情报共享的效率。

第三，积极推动与“印太” 国家的双边关系，打破美国“孤立”中国的企图。美国已明确表示，“印太战略”的推行就是为遏制中国，因此，中国需要全面了解美国战略动态，准确评估当前国际形势，在维护国家安全利益、坚持走和平发展道路的同时，妥善处理与“印 太”国家的关系，特别是美国盟友及其伙伴国。譬如， “印太”地区主要国家与中国存在较为深远的经贸合作关系，这为打破美方“围堵”提供了机会。

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